I. L’auspicio – evocato dal titolo del fascicolo che oggi presentiamo – è che la XVI Legislatura, iniziata da poco meno di un anno, sia finalmente capace di imprimere una storica svolta ed archiviare la lunga e tormentata transizione politica italiana. La fine del multipartitismo esasperato e la nascita di due grandi partiti unitari ha semplificato di molto il quadro politico e costituisce un primo importante passo verso l’affermazione di un bipolarismo responsabile. Rispetto alle precedenti elezioni, le coalizioni del 2008 sono molto variate: all’elettore si è presentato un quadro con un più vasto numero di schieramenti (alla Camera dei Deputati 16 liste, 14 candidati premier; al Senato 14 liste, 12 candidati premier), ma al loro interno molto meno variegati ed anzi composti da singole liste con programmi unitari. Dunque una frammentazione all’esterno, ma una maggiore omogeneità all’interno. Già in campagna elettorale la polarizzazione da parte delle due principali formazioni politiche (PDL e PD) è stata forte e, per certi versi, assolutamente inedita. Dal canto loro, gli italiani si sono abituati a votare con convinzione “in modo maggioritario”, come hanno dimostrato i risultati elettorali, nonostante la logica proporzionale della nuova legge elettorale. L’assetto politico che si è venuto a creare dopo le ultime elezioni politiche favorisce, in modo significativo rispetto al passato, la coesione della maggioranza e della opposizione e inaugura una nuova fase all’insegna di una maggiore capacità decisionale del Governo. Lo scenario che si palesa oggi sembra inoltre fornire, con un numero assai ridotto di gruppi parlamentari, la premessa necessaria per imprimere alle riforme istituzionali il via libera definitivo. Negli ultimi trent’anni l’Italia ha conosciuto tre tentativi globali di riforma tutti falliti: la Commissione bicamerale Bozzi (1983), la Commissione bicamerale De Mita-Nilde Jotti (1993), la Commissione bicamerale D’Alema (1997). Vi è stata poi la bocciatura referendaria del giugno 2006 sul disegno di legge costituzionale recante la modifica della II parte della Costituzione, approvato durante la XIV legislatura dalla sola coalizione del centro-destra. Un esito sul quale hanno pesato in modo consistente le posizioni di netta contrarietà assunta sia dal centro-sinistra, sia da una parte dei media, sia pure da una larga parte del mondo accademico. L’aggiornamento della Costituzione italiana, di cui si è appena celebrato il sessantennio, diviene oggi un passaggio ineludibile, fosse anche solo per i mutamenti che in via tacita essa ha subito (come ha dimostrato nel suo saggio G. Lombardi). Non si vuole con ciò sostenere che modernizzazione ed efficienza richiedano sempre e comunque il massimo dei cambiamenti costituzionali. Vero è che oggi si impongono aggiornamenti, se si considera che già negli anni ’50, con De Gasperi, si voleva realizzare un forte e stabile “Governo di legislatura” attraverso meccanismi anche esclusivamente elettorali. Si pensi al tentativo (poi fallito) di introdurre un meccanismo di stabilità dei governi nazionali, attraverso un premio di maggioranza da attribuire alla coalizione dei partiti vincenti. Ciò per dire che si è sempre saputo che le maggioranze sarebbero dovute essere di coalizione: il problema, ben noto anche al Costituente, era come farle vivere insieme. Non devono però essere interventi di revisione sporadici e di limitata portata, magari operati al solo livello di regolamenti parlamentari; occorre invece apportare modifiche costituzionali tali da incidere sul complessivo assetto ordinamentale. Vi è l’esigenza, a nostro parere, di avviare una grande stagione costituente. In questa prospettiva, sarebbe quanto mai opportuno – anche se, giova sottolinearlo, ciò non è costituzionalmente imposto – che si dia avvio ad un confronto politico responsabile tra maggioranza ed opposizione capace di condurre ad una revisione della Costituzione condivisa dal più ampio schieramento parlamentare, senza che sul tema si ripropongano prese di posizioni aprioristicamente contrarie o rituali pregiudizi di carattere ideologico. Si potrebbe partire dal testo del disegno di legge esaminato dalla Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati (c.d. “Bozza Violante”) sul finire della passata Legislatura, sempreché si arrivi ad una trasformazione dell’assetto costituzionale che riesca ad incidere, primariamente, su alcune tematiche fondamentali: premierato, riforma del bicameralismo e semplificazione legislativa, assetto federale dello Stato, riforma della magi stratura (affrontate, rispettivamente, nei saggi di T.E. Frosini, C. Tucciarelli, B. Caravita e F. Giuffrè, N. Zanon).
II. Invero, in una prospettiva di aggiornamento profondo del Testo, sarebbero da ripensare una serie di disposizioni non soltanto di rango costituzionale. Per quanto concerne gli organi costituzionali, la riforma dovrebbe ad esempio prendere in considerazione anche gli organi di garanzia del nostro ordinamento, ovvero Presidente della Repubblica (in tal senso A. Chiappetti) e Corte Costituzionale (F. Donati); dovrebbe certamente introdurre una clausola sull’Europa (come ha argomentato G. de Vergottini), la cui assenza nella parte sui principi, (infatti, l’art. 117, 1° comma, come è noto, riguarda specificamente l’assetto competenziale tra Stato e Regioni), oltre a porsi in controtendenza rispetto a quanto hanno fatto altri Paesi della UE, non è coerente proprio considerando quello che è stato il ruolo dell’Italia nel processo di integrazione; dovrebbe introdurre modifiche alla c.d. Costituzione economica (sul tema F. Cintioli), riscrivere la disciplina costituzionale dei partiti (cfr. S. Ceccanti), modificare i regolamenti parlamentari (L. Ciaurro), ripensare la legge elettorale (G. Guzzetta) ed altro ancora, come ben illustrato negli interventi italiani e stranieri pubblicati in questo numero di Percorsi che si muovono in maggioranza, sia pure con forme e sensibilità diverse, in tale direzione. Sarebbe opportuno rivedere anche quelle disposizioni contenute nella parte prima della Carta che non tengono conto di aspetti che hanno acquistato, nella società odierna, una posizione di centralità. Soltanto a titolo esemplificativo, si pensi alla necessità di apprestare espressa tutela ai diritti delle generazioni future che trova giustificazione in una rinnovata sensibilità, emersa soprattutto con riferimento alla questione ambientale. Come è noto la Costituzione del 1948 non menziona espressamente né le generazioni future, né l’ambiente. Unicamente nell’art. 9 vi è un accenno alla tutela del paesaggio, richiamato dalla giurisprudenza costituzionale, nell’intento di fornire un ancoraggio costituzionale al concetto di ambiente. In particolare, la Corte attraverso una interpretazione estensiva degli artt. 2 e 32 ha riconosciuto l’ambiente meritevole di apprezzamento quale diritto fondamentale dell’uomo alla preservazione delle condizioni necessarie per sua sopravvivenza. Peraltro, nel nostro Paese, alla stregua di quanto avviene in molti ordinamenti stranieri, si avverte l’esigenza di emendare il Testo costituzionale per introdurre norme specifiche sulla tutela dell’ambiente. La Costituzione portoghese del 1976 sancisce il diritto ad un ambiente salubre ed ecologicamente equilibrato (art. 66), la Spagna, con la Costituzione del 1978, prevede il diritto degli individui ad un ambiente adeguato allo sviluppo della persona (art. 45); gli artt. 72 e 73 della nuova Costituzione Slovena riconoscono il diritto soggettivo all’ambiente salubre ed impongono ad ogni cittadino il dovere di proteggere le aree naturali di particolare pregio e rarità. Del resto, il Costituente italiano ha messo a punto un meccanismo per la modifica della Carta che costituisce un equilibrato compromesso fra le esigenze di stabilità a presidio dei valori supremi e le esigenze di aggiornamento dettate dalla fisiologica evoluzione della coscienza sociale. Ma si dovrebbe altresì valutare l’attualità della disposizione contenuta nell’art. 1 della nostra Costituzione che pone, quale valore fondante dell’assetto istituzionale, esclusivamente il lavoro, principio costitutivo e distintivo della forma di Stato italiana. Siffatta previsione ha, non da oggi, destato perplessità, laddove sembra connotata da una buona dose di retorica politica, che poco si addice ad un articolo di apertura di un testo costituzionale. Una modifica del primo articolo della Costituzione, potrebbe invece partire dal principio del rispetto della persona umana, quale principio di carattere universale (anche per l’ampia tutela a livello internazionale che ha avuto sulla base di concezioni neo-giusnaturaliste fondate sull’idea che ciascun essere umano, in quanto tale, sia titolare di un patrimonio di diritti che gli Stati hanno il dovere giuridico di tutelare). In quest’ottica sarebbe, ad esempio, possibile introdurre il concetto di dignità dell’uomo che occupa uno spazio rilevante nella storia millenaria della filosofia, della teologia, del diritto e che è valore preminente, ovvero non bilanciabile, in molte Costituzioni contemporanee.
III. Pur consapevoli, dunque, della necessità di avviare una riflessione che abbia di mira anche la riscrittura di talune norme contenute nella prima parte della Costituzione – tentativo che peraltro non potrebbe dirsi del tutto nuovo, considerato che già la Commissione Bozzi si era mossa in questa direzione proponendo, tra le altre, la costituzionalizzazione della tutela dell’ambiente e del patrimonio storico artistico (all’art. 9), nonché della salubrità degli ambienti di vita e di lavoro (all’art. 32) – riteniamo di soffermarci esclusivamente sulle modifiche concernenti la seconda parte, sulla quale, realisticamente, sembra oggi possibile raggiungere una convergenza delle formazioni politiche presenti nell’attuale assetto parlamentare. Le nuove Camere hanno inserito nell’agenda politica un’ampia riscrittura di alcune parti della Legge Fondamentale. Invero, numerosi aspetti della riforma sembrano, alla luce dello scenario politico odierno, particolarmente significativi per la tenuta complessiva della nuova architettura costituzionale. Innanzitutto occorrerebbe procedere ad una sostanziale modifica della forma di governo, nel senso di una sua razionalizzazione, costruita sul rafforzamento del ruolo del Primo Ministro. A questi dovrebbe essere affidato il generale indirizzo del Governo e per espressa esplicitazione costituzionale solo a lui dovrebbe essere affidata la nomina e la revoca dei Ministri. Ciò rafforzerebbe la figura del Primo ministro quale leader responsabile di una coalizione, analogamente a quanto avviene negli ordinamenti a forma di governo ad impronta presidenziale. Parrebbe più che necessario, nell’ottica di una riforma del bicameralismo, che il rapporto fiduciario intercorresse solo tra Primo Ministro e Camera dei Deputati, ma senza la necessità del passaggio parlamentare iniziale per l’ottenimento esplicito della fiducia, potendo questa essere verificata in ogni fase della legislatura. Nell’ottica di una riforma del nostro sistema di governo parlamentare che garantisca un Esecutivo più stabile, legittimato direttamente dagli elettori e munito dei poteri necessari per assicurare continuità ed efficacia all’azione di Governo, uno dei punti centrali su cui sarebbe opportuna una seria riflessione è rappresentato dallo scioglimento anticipato del Parlamento. Come è noto, si tratta di uno strumento assai incisivo nelle mani del titolare del potere in grado di indurre la maggioranza parlamentare a trovare coesione e stabilità, ad esempio evitando che si spezzino i legami fra i componenti di una coalizione di governo o per contenere scissioni nei partiti di maggioranza. L’evoluzione delle mature forme di parlamentarismo, anche in sistemi non maggioritari, evidenzia la naturale tendenza a trasferire l’esercizio del potere di scioglimento nella sostanziale disponibilità del Primo Ministro (o collegialmente del Governo), pur attribuendo al Capo dello Stato la titolarità formale dell’atto (ad esempio Regno Unito, Spagna, Svezia). Appare dunque a dir poco singolare paventare il rischio in Italia di pericolose involuzioni autoritarie in una riforma che attribuisca in modo espresso tale potere al Premier. Del resto si pensi alla varietà di ricostruzioni dottrinali circa la titolarità sostanziale del potere (a riprova della difficoltà di definire univocamente la spettanza), comunque tutte convergenti nell’avere sempre negato la riconducibilità dello scioglimento ad una decisione esclusiva del Capo dello Stato. Conferma di ciò è data, del resto, dalla prassi, la quale, salvo forse quello del 1994 di cui l’ex Presidente Scalfaro si assunse pubblicamente la piena responsabilità, ha conosciuto o scioglimenti per così dire funzionali, poiché determinati da una crisi nella maggioranza e dalla impossibilità di formare un nuovo Governo nella legislatura in corso, o scioglimenti consensuali, in quanto stabiliti con l’accordo di gran parte dei partiti e in particolare dell’opposizione, o, nel contempo, funzionali e consensuali (M. Volpi). Infine “restituire” la titolarità sostanziale del potere di scioglimento al Governo costituisce per così dire un ritorno alle origini, se è vero che il potere di scioglimento anticipato del Parlamento è stato interpretato, perlomeno fino alle elezioni politiche del 1953, come sostanzialmente governativo, essendo riconosciuto al Presidente del Consiglio un potere di proposta in merito prati- camente vincolante (P. Calderisi). Semmai è da dire che nell’ipotesi in cui si proceda ad una riforma dell’art. 88 Cost. – e quindi trasformando la natura dell’atto di scioglimento da atto presidenziale o duumvirale ad atto governativo, a seconda della tesi che si accolga – sarebbe necessario prevedere un rafforzamento delle funzioni di garanzia del Presidente della Repubblica. E se è vero che il ruolo di garante deve essere attribuito ad un soggetto non direttamente coinvolto nel circuito politico, risponde parimenti al vero l’affermazione secondo cui il ruolo del Presidente non può essere completamente depotenziato in una forma di governo repubblicana, relegato cioè in una mera posizione di “passacarte” di decisioni assunte altrove. Si deve invece consentire che il Presidente della Repubblica mantenga, innanzitutto, la titolarità formale dell’atto; che eserciti, altresì, il controllo di legittimità su esso; che, infine, in determinate circostanze, abbia anche un potere proprio di scioglimento, sia pur di carattere per così dire automatico: ad esempio laddove non sia possibile formare, sulla base dei risultati elettorali, un Governo che goda della fiducia della Camera, ma anche a seguito di un esplicito voto parlamentare di sfiducia nei confronti del Governo. Forme di razionalizzazione del rapporto fiduciario, ovvero dettagliate discipline della mozione di sfiducia e della questione di fiducia, possono certamente essere ipotizzate sul modello tedesco o su quello francese. La prima dovrebbe determinare in capo al Primo ministro l’obbligo di rassegnare le dimissioni, oltre a condurre allo scioglimento per così dire “automatico” della Camera dei deputati. È pur vero che in tal modo si verrebbe ad introdurre un elemento di rigidità nel sistema, ma se l’obiettivo che si intende raggiungere è anche il minore scollamento possibile rispetto alla volontà espressa al momento del voto, la sfiducia al Premier da parte della Camera non può non avere come diretta conseguenza lo scioglimento di quest’ultima. Detta soluzione avrebbe il merito di assicurare maggiore trasparenza, assunzione di responsabilità politica per l’eventuale abbandono della coalizione di Governo da parte di sue componenti, ruolo più neutrale del Presidente perché meno condizionato dal contesto politico e meno attaccabile sotto il profilo delle scelte adottate proprio in tema di scioglimento. La seconda dovrebbe contemplare, in caso di voto contrario, le dimissioni del Primo ministro, e dunque del Governo nel suo complesso, e s’intende lo scioglimento della Camera dei deputati. Il correttivo alla rigidità delle ipotesi di scioglimento potrebbe tuttavia essere fornito dalla introduzione in Italia dell’istituto del c.d. konstruktives Misstrauensvotum, ovvero la sfiducia costruttiva “modello tedesco” (art. 67 GG), in base alla quale il Bundestag esprime al Cancelliere la sfiducia quando sia in grado di eleggere contemporaneamente e a maggioranza assoluta un nuovo Cancelliere, dovendo intercorrere tra la presentazione della mozione e l’elezione almeno 48 ore. In tal caso il Presidente federale deve aderire alla richiesta del Bundestag e procedere alla nomina dell’eletto. I vantaggi del meccanismo sono chiari e consistono non solo nell’evitare i tempi morti delle crisi di Governo, ma anche nel garantire la stabilità dell’Esecutivo in carica, in quanto questo può cadere solo quando nel Bundestag si formi una nuova maggioranza in grado di eleggere contestualmente un nuovo Cancelliere. Ciò premesso, valutazioni di sintesi sulla bontà dell’istituto ai fini dell’adozione nel nostro ordinamento non sono facili, considerato che detto istituto è stato utilizzato in Germania soltanto in due occasioni nel 1972 e nel 1982. Nel primo caso il tentativo di sfiducia costruttiva non ebbe successo e non risolse la crisi della coalizione governativa che sfociò in uno scioglimento del Bundestag. Nel secondo, invece, la sfiducia costruttiva ebbe successo, ma non impedì ugualmente lo scioglimento. Sarebbero infine da prevedere strumenti di rafforzamento dei poteri del Governo in Parlamento, sulla falsariga della Costituzione francese del ’58. Di grande utilità potrebbero essere l’introduzione di “corsie preferenziali” per l’approvazione parlamentare dei provvedimenti voluti dal Governo, in primis il diritto del Governo di fissare alle Assemblee un ordine del giorno prioritario o l’attiva partecipazione del Governo alla organizzazione dei lavori parlamentari effettuata presso ciascuna Assemblea. Il che non significa limitare o forzare la libertà delle Assemblee di discutere e di esprimersi sugli oggetti in esame, significa solo porre dei limiti procedurali lungo un percorso che deve essere seguito senza dilatazione dei tempi. Ma anche istituti straordinari come il vote bloqué (art. 44, co. 3 Cost. francese) che consiste nella possibilità riservata al Governo di imporre in ogni momento ad una delle due Camere che sia investita dell’esame di un testo legislativo, di pronunciarsi su tale testo mediante un unico voto, su una parte o sull’insieme dello stesso, con inclusione dei soli emendamenti proposti o accettati dal Governo, cioè in sostanza sul testo globale che lo stesso ha proposto, ottenendo di evitare il voto sul singolo emendamento. O il dernier mot (art. 45 Cost. francese) che costituisce lo sbocco estremo della procedura cui è sottoposto qualunque testo legislativo nel caso di navette parlamentare: dopo due letture successive presso ciascuna Assemblea (oppure dopo una sola lettura nel caso di dichiarazione di urgenza del Governo) senza che il testo sia stato adottato, il Primo Ministro può convocare una commissione bicamerale che proponga un testo definitivo. Se la Commissione non giunge ad un accordo o se il testo concordato non è approvato, il Governo può ricorrere a tale strumento, chiedendo all’Assemblea Nazionale di decidere definitivamente sullo stesso. In sintesi ciò che conta è che il Governo venga dotato di tutti gli strumenti procedurali ordinari e straordinari per guidare la propria maggioranza parlamentare dinanzi alla quale rimane responsabile in termini politici.
IV. Ulteriormente, i profili di novità dovrebbero riguardare la revisione dei regolamenti parlamentari, per un verso, delineando il ruolo costituzionale dell’opposizione, al fine di consolidare la bipolarizzazione del sistema politico, per l’altro, vietando espressamente la possibilità di costituzione di gruppi parlamentari che non siano espressione di partiti che, con un proprio simbolo, si sono presentati al giudizio del corpo elettorale. Il rafforzamento delle minoranze dovrebbe passare altresì da una esplicita riserva che assegni a deputati appartenenti all’opposizione la Presidenza di Commissioni parlamentari e delle Giunte cui sono affidati compiti ispettivi, di controllo e di garanzia. Il progetto di revisione, alla stregua di quanto prescritto nelle Costituzioni di altri Paesi, dovrebbe tendere, dunque, a configurare l’opposizione quale soggetto costituzionalmente riconosciuto e garantito, innanzitutto, nella sede parlamentare. Una particolare forma di tutela delle minoranze è contemplata nella Costituzione tedesca (art. 44), in cui “il Bundestag ha il diritto e, su richiesta di un quarto dei suoi membri, l’obbligo di costituire una Commissione d’inchiesta”, offrendo, in tal modo, alle opposizioni un formidabile strumento di pressione e di vigilanza sulla maggioranza di governo. Secondo il Testo fondamentale spagnolo del 1978 la minoranza è legittimata a proporre ricorso d’incostituzionalità di una legge dinanzi al Tribunale costituzionale (art. 162, co. 1). Un ruolo preponderante è riconosciuto all’opposizione anche nel Regno Unito, ove il leader del partito di opposizione è chiamato a svolgere la funzione di Primo Ministro dello Shadow Cabinet (Governo ombra) e viene stipendiato direttamente dallo Stato. Egli viene informato dal Premier su decisioni importanti in materia di politica estera e di difesa. Alla minoranza viene riservata, oltre che la presidenza di commissioni, anche la carica di Speaker della Camera dei Comuni. In secondo luogo occorre intervenire per ridurre il numero dei parlamentari, il che risponde all’esigenza di assimilare il nostro ordinamento a quello degli altri Paesi europei. L’analisi comparata dimostra l’anomalia italiana. La Costituzione portoghese prevede una sola Assemblea rappresentativa, la c.d. Assemblea della Repubblica, la cui composizione può variare da un minimo di centottanta ad un massimo di duecentotrenta deputati, secondo quanto stabilito dalla legge elettorale. La Costituzione dei Paesi Bassi prevede che gli Stati Generali, costituiti da due Camere elettive, rappresentano tutto il popolo olandese. La seconda Camera è composta da 150 deputati e la prima Camera da 75 senatori. In Irlanda, il numero dei membri della Ca- mera dei Rappresentanti è stabilito di volta in volta con legge, ma il numero totale dei componenti della Camera non può essere fissato in ragione di meno di un componente ogni 30 mila abitanti e di più di un membro ogni 20 mila abitanti; il Senato è composto di 60 membri (artt. 16 e 18 Cost. Irlandese). La Costituzione greca prevede una sola Camera; il numero dei deputati è fissato per legge: esso non può tuttavia essere inferiore a duecento, né superiore a trecento (art. 51). In Belgio, la Camera è formata da 150 membri ed il Senato da 71 componenti (artt. 63 e 67), nell’ordinamento spagnolo il Congresso dei deputati si compone di un minimo di 300 ed un massimo di 400 deputati, nei termini stabiliti dalla legge (art. 66). Va, inoltre, abbandonata l’idea di due Assemblee parlamentari in cui l’una costituisce, per identità di composizione e funzioni, la mera duplicazione dell’altra e procedere ad una diversa articolazione del sistema bicamerale, realizzando un bicameralismo “asimmetrico”, sulla falsariga di esperienze di altri Paesi europei, allo scopo di creare un Senato federale, per un verso, rappresentativo dei territori regionali e, per l’altro, non collegato al Governo dal rapporto fiduciario. La riforma dovrebbe dunque tendere al superamento dell’attuale modello di bicameralismo perfetto per fondare un nuovo sistema basato su una diversa rappresentanza tra le due Camere: nazionale per la Camera dei deputati e territoriale per il Senato federale della Repubblica. Sarebbe da creare un meccanismo capace di creare un abbinamento tra elezione del Senato e elezione dei singoli Consigli Regionali, allo scopo di realizzare appuntamenti elettorali omogenei e coerenti per favorire la caratterizzazione territoriale che deve connotare l’istituenda Camera delle Regioni. Il sistema di bicameralismo imperfetto sembra rispondere all’esigenza, paventata in sede di discussione nella Costituente, di razionalizzazione del sistema, in modo da evitare che la seconda Assemblea costituisse una mera duplicazione della Camera dei deputati. Durante i lavori preparatori vennero, al riguardo, avanzate diverse proposte orientate ad individuare criteri di diversificazione delle Assemblee rappresentative. Si fece strada anche la proposta di attribuire il potere di elezione della seconda Camera a collegi di consiglieri comunali, ritenuta, tuttavia, pericolosa per la sperequazione che sarebbe derivata dalla diversa consistenza numerica delle Assemblee municipali. Prevalse, alla fine, il principio secondo cui il Senato avrebbe dovuto essere composto su base regionale, in modo da valorizzare il ruolo del nuovo ente introdotto con la Carta Costituzionale. Del resto, già in quel contesto si fece notare come l’istituzione di una seconda Assemblea si sarebbe potuta ammettere solo se l’ordinamento italiano fosse stato articolato secondo un modello federale, per consentire l’emersio- ne delle singole entità sub statali, come avveniva fin da allora negli Stati Uniti. Inoltre, venne sottolineato come, in ogni caso, la mera duplicazione di un organo non avrebbe garantito, in quanto tale, l’esplicazione di una attività legislativa qualitativamente pregevole. Le tesi esposte in Assemblea Costituente dimostrano quanto sia auspicabile in Italia il mutamento dell’attuale assetto bicamerale, soprattutto alla luce della graduale evoluzione dello Stato verso una struttura di più accentuato decentramento politico. Pertanto la Camera dei deputati dovrebbe caratterizzarsi nel suo ruolo propriamente politico rispetto al Senato, poiché solo essa sarebbe legata – come si è detto – dal rapporto fiduciario con il Governo; si dovrebbe altresì realizzare un diverso assetto dei rapporti tra Camera e Senato all’interno del procedimento legislativo. In proposito il passaggio ad un sistema bicamerale differenziato dovrebbe comportare l’esistenza, con riferimento ai profili procedimentali, di leggi a competenza prevalente di uno dei due rami del Parlamento e di leggi a competenza paritaria. Merita tuttavia ricordare in proposito che il disegno di legge costituzionale recante la modifica della II parte della Costituzione, approvato durante la XIV legislatura e bocciato dal referendum, aveva costruito un complesso procedimento legislativo che appariva farraginoso e che rischiava di determinare conflitti di competenza tra le due Camere paralizzando l’iter formativo della legge. Soluzioni in merito se ne possono trovare a iosa: ciò che importa è che al Parlamento nazionale, ovvero alle due Camere congiuntamente, sia riservata la funzione di approvare solo quelle leggi in materie particolarmente delicate, a garanzia del principio unitario, potendo tutto il resto essere ripartito tra le due Camere in base al principio di competenza.
V. Non meno importante è il ripensamento degli organi di garanzia: Presidente della Repubblica e Corte Costituzionale. Quanto al primo, esso dovrebbe essere complessivamente ridimensionato sotto il profilo della scelta del Primo Ministro e dello scioglimento della Camera dei deputati. Ciò non significherebbe affatto svilirne il ruolo, ma anzi delinearne una figura di organo davvero garante, specie delle procedure (che sono l’anima della democrazia), anche alla luce del bipolarismo che si va rafforzando e meno “politicamente” impegnato, cioè meno “governante” (secondo la terminologia classica), anzi, più garante proprio perché meno governante. Peraltro tali poteri non potevano, da tempo, ritenersi decisivi nella ricostruzione del ruolo del Capo dello Stato nel nostro ordinamento: non il primo, considerato che con la riforma del sistema elettorale in senso maggioritario, la scelta del Premier è risultata per il Presidente della Repubblica sostanzialmente vincolata. Non il secondo, considerato – come si è sopra ricordato – che il potere di scioglimento anticipato da parte del Presidente non è mai stato autenticamente pre- sidenziale. Inoltre – e questo è un punto da non sottovalutare – la perdita parziale di tali due poteri potrebbe essere compensata da una serie di altre attribuzioni, tutt’altro che irrilevanti, come ad esempio poteri di nomina dei Presidenti delle Autorità indipendenti e del Vicepresidente del CSM. Poteri che si collocano anch’essi nel senso della garanzia costituzionale e che confermano la tesi per cui la funzione di garanzia è il risultato di un complesso di attribuzioni e non la si misura solo attraverso atti tipici, meno che mai attraverso una loro disamina separatim (Morbidelli). Con riferimento alla Corte Costituzionale la modifica ne dovrebbe ridisegnare la composizione secondo un approccio coerente con i modelli di tipo regionale-federale. In particolare, al fine di sottolineare il principio della rappresentanza territoriale, si potrebbe riservare al Senato a composizione allargata (con la partecipazione dei Presidenti delle Giunte delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano) la selezione di una parte dei componenti dell’organo di giustizia costituzionale, abolendo nel contempo la quota dei giudici oggi eletti da parte del Parlamento in seduta comune. In proposito, si può ricordare l’art. 94 della Legge Fondamentale tedesca prevede che “i membri del tribunale costituzionale federale sono eletti per metà dal Bundestag e per metà dal Bundesrat. Non possono far parte né del Bundestag, né del Bundesrat, né del Governo federale, né degli organi corrispondenti di un Land”. Analogamente, la Costituzione austriaca (art. 147, 2 co.) riserva la proposta per la scelta di sei giudici alle Camere (in particolare, tre membri effettivi e due supplenti vengono proposti dal Consiglio Nazionale e tre membri effettivi ed un supplente vengono proposti dal Consiglio Federale). Per quel che riguarda la partecipazione del Capo dello Stato alla composizione della Corte non è difficile collegarne il senso al ruolo di rappresentante dell’unità nazionale di quest’organo, quale testimonianza di quel patrimonio di principi costituzionali che segnano il punto di convergenza dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica di cui la Prima Carica dello Stato, insieme alla Corte, è garante. Il rapporto tra ruolo di garante e funzione di designazione di una quota di giudici costituzionali trova un interessante svolgimento a proposito della controfirma del relativo decreto presidenziale di nomina, tanto nella soluzione secondo cui si tratta di un “atto dovuto” da parte del Primo Ministro, quanto in quella che ricostruisce la controfirma alla stregua di una mera attestazione della legittimità costituzionale. Va, inoltre, a nostro avviso, inserita direttamente nel Testo costituzionale l’opzione compiuta con la richiesta della maggioranza dei due terzi dei componenti delle rispettive Assemblee (dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti), per procedere all’elezione dei giudici, sia al Senato che alla Camera. Essa risponde, infatti, all’esigenza di risaldare il le- game tra la Corte e le Assemblee Rappresentative, consentendo che la selezione avvenga anche con l’ausilio di criteri politici. Il raggiungimento di quorum così elevati mira, primariamente, ad evitare la politicizzazione delle relative scelte, che inciderebbe pesantemente sull’azione della Corte, tenuta ad agire come soggetto “non di parte”, o forse, come sarebbe meglio dire, dalla parte dei valori. L’intento è di garantire l’attuazione del principio di tutela delle minoranze per realizzare un congegno col quale evitare il dominio della logica del rapporto governo-maggioranza, in modo da agevolare la formazione di un consenso più ampio. Sembra, dunque, ragionevole che la previsione dell’elevato quorum, prevista per la prima volta nel testo della Costituzione (fino ad oggi contenuta nell’art. 3 della l. cost. n. 2 del 1967), traduce l’esigenza di assicurare una maggiore convergenza delle forze politiche intorno ai nomi da eleggere a giudice costituzionale. È fin troppo ovvio, d’altronde, che il rischio di politicizzazione della Corte non si combatte con la designazione di “sconosciute figure di giuristi, sbiadite e di secondo piano”. Anzi, è vero il contrario, occorre selezionare «forti personalità, anche con una storia personale degna che meriti di essere rivendicata e difesa» (G. Zagrebelsky) che rappresentino in sé garanzia di indipendenza fin dal momento della nomina dall’una come d’altra “linea politica”. In questo modo è possibile assicurare l’estraneità dei designati per l’elezione a contiguità troppo prossime alle posizioni politiche dei partiti, tendendo a scegliere personalità che abbiano dimostrato indipendenza di pensiero e di comportamento da posizioni di parte, requisiti questi indispensabili all’interno di un sistema che non prevede la possibilità di rendere pubblica l’opinione dissenziente alle decisioni della Corte da parte del giudice costituzionale. Anche con riferimento alla componente eletta dalle supreme magistrature la norma è stata pensata con l’intento di selezionare personalità distanti dalla maggioranza e, più in generale, dalle forze politiche. Pur tuttavia, le numerose forme di aggregazione tra i magistrati, anche ideologicamente individuabili, inducono ad interrogarsi sull’eventuale scostamento della prassi attuale dall’originario disegno dell’art. 135. Per concludere sul punto, il disegno riformatore dovrebbe ribadire l’idea, già contenuta nella Carta del 1948, secondo cui occorre garantire un tipo diverso di pluralismo nella composizione della Consulta, ed in particolare, di dar voce al suo interno ad espressioni tecnico-culturali di vario genere, escludendone, tuttavia, la mera contrapposizione su basi politiche. In ultimo, andrebbe sancita l’incompatibilità dell’ufficio di giudice della Corte con quello di membro del Parlamento, di un Consiglio regionale, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica ed ufficio indicati dalla legge. La riforma dovrebbe stabilire, poi, una serie di preclu- sioni per il giudice costituzionale cessato dalla carica, ovvero una sorta di “temporanee incompatibilità post-funzionali”: cessato dalla carica, per i successivi tre anni, il giudice costituzionale non potrebbe ricoprire incarichi di governo, cariche pubbliche elettive o di nomina governativa o svolgere funzioni in organi o enti pubblici individuati dalla legge.
VI. Riforma delicatissima e non più rinviabile è quella che ha per oggetto l’ordinamento giudiziario. Serve una cornice costituzionale che ponga fine alle tensioni generate dalle molteplici vicende giudiziarie ed, insieme, politico- mediatiche, che hanno segnato l’aspra dialettica tra sistema politico e magistratura negli ultimi anni, specialmente dal momento in cui, nel 1993, è stato modificato il meccanismo dell’autorizzazione a procedere previsto dall’originario art. 68 Cost. Emerge, nel medesimo scenario, la sempre più grave degenerazione correntizia che, talvolta, addirittura esplode in violente contrapposizioni tra gruppi organizzati in seno al CSM, nel momento in cui lo stesso organo è chiamato ad assegnare importanti incarichi direttivi. Così, in primo luogo, parrebbe necessario riprendere la proposta di articolazione in sezioni del Consiglio superiore, una per la magistratura giudicante, l’altra per quella inquirente. Ciò all’evidente scopo di evitare che la gestione delle competenze amministrative attinenti allo status di tutti i magistrati da parte di un unico organo possa condizionare la necessaria separazione – o, se si preferisce, distinzione – funzionale tra organi giudicanti ed inquirenti. Tale soluzione, anche senza giungere ad una netta divaricazione tra le carriere dei giudici e dei pubblici ministeri, contribuirebbe ad eliminare o, comunque, ad attenuare sensibilmente i condizionamenti incrociati che oggi possono verificarsi, non solo per l’azione delle correnti dell’ANM in seno al CSM, ma anche per la convivenza di magistrati giudicanti ed inquirenti nel medesimo organo di autogoverno, con comprensibili ricadute negative sulla reale terzietà dei primi anche rispetto alla pubblica accusa. In secondo luogo sarebbe opportuno prevedere un organo indipendente che sia competente a decidere sui procedimenti disciplinari a carico dei magistrati. Dovrebbe trattarsi di un organo i cui componenti potrebbero essere designati con elezione di secondo grado da parte delle stesse sezioni del CSM oppure eletti dallo stesso organo di autogoverno tra soggetti esterni, ma dotati delle medesime qualificazioni professionali necessarie per accedere al CSM. In terzo luogo, sarebbe da abrogare il principio di obbligatorietà dell’azione penale. È noto che i vari sistemi giudiziari si differenziano a seconda che riconoscano o meno il carattere discrezionale dell’azione penale, anche se – sia chiaro – questa distinzione risulta poi assai sfumata nelle prassi operative. In via teorica, al principio della obbligatorietà che im- pone al pubblico ministero di perseguire tutti i reati di cui abbia notizia (secondo il modello italiano), si contrappone quello di opportunità, di gran lunga il più diffuso, che gli consente di non attivare il procedimento in presenza di certi elementi lasciati alla sua valutazione, o al contrario di attivarlo sulla base di precise scelte di politica criminale. Nelle democrazie contemporanee, invero, l’iniziativa penale viene solitamente ricondotta nel circuito delle deliberazioni pubbliche. Il collegamento con il sistema politico assume forme diverse, ma spesso un ruolo centrale viene assegnato all’esecutivo tramite il Ministro della giustizia, cui compete quantomeno di definire le priorità da rispettare nel perseguimento dei reati. Ecco la ragione per la quale, nella quasi totalità dei regimi democratici, l’azione penale viene delegata ai funzionari che formano una struttura separata e non a magistrati indipendenti. I sistemi che hanno una magistratura per così dire “a corpo unico” rappresentano dunque un caso abbastanza insolito nel panorama contemporaneo e ancora più atipico è il caso di sistemi che, come il nostro, riconoscono garanzie pressoché medesime a giudici e pubblici ministeri. Nella maggior parte delle democrazie contemporanee infatti quando si parla di magistratura si fa riferimento solo ai giudici la cui imparzialità nella risoluzione delle controversie è protetta da particolari garanzie di indipendenza. Non ne fanno parte i pubblici ministeri ai quali compete la funzione requirente, ossia l’esercizio dell’azione penale. La loro separazione strutturale, o le differenze di status, assecondano infatti un fine che non va sottovalutato, ovvero creare un contrappeso al potere giudiziario. In altre parole, giudici indipendenti hanno sì il potere di decidere in ultima istanza, ma non quello di scegliere i casi da decidere. Le analisi comparate mostrano che, dove presente, il legame organizzativo e culturale tra giudice e pubblico ministero, soprattutto se sostenuto da identiche garanzie di indipendenza è un elemento in grado di esaltare l’incidenza politica della magistratura e della giustizia penale (P. Pederzoli). Peraltro, come sopra anticipato, anche in quegli ordinamenti che sanciscono il principio della obbligatorietà dell’azione penale, vi è sempre un ampio margine di discrezionalità rimesso ai giudici. Né può essere diversamente. Lo sviluppo o meno di una certa indagine dipende infatti certamente dalla presenza di notitiae criminis, ma soprattutto dalla volontà dei magistrati del pubblico ministero di portarle avanti, investendovi tempo e risorse. Questo è ciò che è avvenuto anche con Tangentopoli: in particolare vi è stato un uso della discrezionalità dell’azione penale che si è focalizzata nei confronti di alcuni soggetti, di certi tipi di reato, di determinate aree del Paese. In altri termini, proprio attesa la discrezionalità dell’azione penale nei termini di cui si è detto, la sensazione è che si è operato per così dire “non a tutto tondo”. Non che questo, s’inten- de, fosse una strategia costruita a tavolino, ma di certo non si può parlare di mera casualità. L’abolizione del principio della obbligatorietà dell’azione penale dovrebbe invece essere accompagnata da precisi indirizzi in ordine ai criteri di scelta delle azioni penali da privilegiare. Detti criteri potrebbero essere ad esempio sottoposti al controllo del CSM, sezione inquirente, ma il singolo magistrato, ovvero la singola Procura dovrebbero assumersi interamente la responsabilità delle scelte compiute in vista della maggiore efficienza dei meccanismi di repressione dei reati, che destano maggiore allarme sociale.
VII. Sul federalismo, c’è indubbiamente la necessità di correggere in più punti le irragionevoli soluzioni introdotte nei rapporti Stato-Regioni dalla revisione costituzionale operata nel 2001 dal centrosinistra. Quella riforma ha minato per lungo tempo e in modo grave la funzionalità del nostro sistema normativo e istituzionale, creando incertezza e confusione tra i cittadini, le imprese, gli operatori economici e soprattutto radicando contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni davanti alla Corte costituzionale senza precedenti. A dir poco incongrua si è rivelata l’attribuzione alle Regioni di una serie di materie: basti pensare alle grandi infrastrutture, alle professioni intellettuali, alla politica energetica, alla sicurezza alimentare, alle reti di comunicazione, accompagnata dalla abolizione dell’istituto dell’interesse nazionale che rappresenta, al contrario, uno strumento idoneo per esercitare un controllo sulle leggi regionali. Di talché su questi temi la Corte costituzionale ha affermato l’esigenza di una disciplina necessariamente statale, a fronte di interessi unitari e non frazionabili. Un intervento di supplenza, quello della Corte, che ha consentito di volta in volta di fare chiarezza sul riparto di competenze e dunque di garantire il pratico funzionamento del sistema, come pure la precisazione sotto il profilo dei contenuti della materia attribuita (dalle grandi opere, all’energia, dal sistema di comunicazioni elettroniche e tecnica digitale terrestre alle professioni sanitarie, e molto altro ancora). Si pone adesso l’urgenza di una sistematizzazione e di una razionale “messa a norma” di tale preziosa interpretazione costituzionale. Il che si deve realizzare – riteniamo – con una attenta revisione della elencazione di materie contenuta nell’art. 117 della Costituzione, stabilendo ciò che debba spettare allo Stato e ciò che invece debba essere affidato alle Regioni, ma soprattutto eliminando le materie di competenza concorrente. Si pensi in proposito alla materia sanitaria. In linea di principio, la materia “salute e sanità” resta una di quelle materie su cui concorrono la competenza statale e quella regionale. La Regione è il riferimento istituzionale competente a legiferare nel dettaglio e conseguentemente a rideterminare l’organizzazione del proprio sistema sanita- rio e l’economia necessari ad assicurare ai propri amministrati il godimento del diritto alla salute. Di quest’ultimo viene riconosciuta in capo allo Stato la potestà di fissare, con leggi cornice, i principi fondamentali e, nell’esercizio del potere esclusivo, i livelli essenziali delle prestazioni sanitarie da garantire sull’intero territorio nazionale. Proprio la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni ha rappresentato un nuovo ambito di “scontro” tra Stato e Regioni: da un lato, l’esigenza di unità e omogeneità nell’erogazione dei servizi porta talora a giustificare un’interpretazione estensiva del contenuto dei “livelli”; dall’altro, l’esigenza di non mortificare l’autonomia regionale porterebbe a intenderli in senso “minimo”. Quale che sia l’interpretazione adottata, è comunque da notare che, essendo tali livelli indicati dallo Stato, si verifica un’evidente scissione tra la loro determinazione e la loro gestione (cioè tra chi decide e chi paga), risultando così le decisioni in materia di spesa e di servizi distaccate. Appare evidente come le diverse modalità con cui l’ordinamento italiano si è accostato alla tutela del “bene salute” siano altamente significative di quanto forte sia la tensione tra i vari livelli di governo e quanto difficile sia affermare quale sia il livello istituzionale più idoneo a disciplinare, regolamentare e fornire l’assistenza sanitaria. Ciò detto, l’attuale quadro normativo deve ancora trovare un equilibrio tra un assetto che non comprima la portata dell’art. 32 Cost. garantendo uguali condizioni di tutela della salute in tutto il territorio nazionale, e una soluzione che “dia soddisfazione” alla forte richiesta di autonomia che proviene dalle Regioni. Certo è che il passaggio verso modelli federali va preparato con cautela. Sotto il profilo dell’organizzazione ad esempio, per rimanere in campo di sistemi sanitari, non vi sono state finora grandi prove. Sotto questo profilo ha ragione Galli della Loggia quando sostiene che il ruolo della politica, sia nella gestione degli ospedali e ambulatori pubblici attraverso le ASL, sia nelle convenzioni con ambulatori e cliniche private è certamente la prima causa della malasanità italiana. È il motivo innanzitutto per cui il SSN è dominato in modo capillare della logica dalla lottizzazione politica. E sempre il ruolo della politica è il motivo per cui la gestione finanziaria del sistema è esplosa, orientata a criteri assai poco attenti alla economicità che hanno determinato la crescita irrefrenabile dei costi del Servizio. Se ciò corrisponde alla realtà delle cose, sembrerebbe logico dovere sentire una coralità di voci contro l’affidamento del servizio sanitario alle Regioni. Ed invece no. Eppure è stata precisamente questa decisione, presa circa 30 anni fa, quella a partire dalla quale costi e malgoverno della sanità hanno cominciato a salire in modo vertiginoso fino a rappresentare oggi, più o meno, la metà della spesa del bilancio regionale. La decisione politica di dividere per venti l’organizzazione della sanità fino ad allora nazionale e dunque di moltiplicare per venti i sistemi po- litici e le classi politiche di governo incaricati di sovrintendere ad essa (Presidenti di Regione, decine di assessori, Presidenti di ASL, ecc.). Resta il mistero, inspiegabile, di come sia mai possibile in Italia parlare oggi più che mai di federalismo senza che nessuno si interroghi su ciò che è stato il federalismo delle Regioni in questo campo. Ecco perché pare assolutamente ineludibile dare attuazione all’art. 119 Cost. e realizzare il federalismo fiscale. Solo attraverso di esso, ovvero attraverso un sistema che renda coincidenti competenza attribuita, potere di spesa, potere impositivo, sarà finalmente possibile per il cittadino avere contezza dei costi delle politiche pubbliche e valutare con cognizione il livello di rendimento dei Governi regionali e la loro responsabilità politica.
VIII. Il Parlamento della XVI Legislatura deve assumersi l’impegno di non lasciare esclusivamente alle dinamiche politiche il compito di una definitiva evoluzione bipartitica e maggioritaria della democrazia italiana. Le Camere non potranno non impegnarsi nella riscrittura dell’attuale legge elettorale, ricercando la collaborazione della maggiore formazione politica che sta all’opposizione. Rimane di grande attualità la convinzione di Sturzo secondo cui la legge elettorale, “dopo la Costituzione è la più importante nell’ordine costituzionale”. Anche le scelte in ordine alla formula politica ed in special modo al sistema elettorale, rappresentano veri e propri principi di struttura dell’ordinamento. La fissazione delle regole del gioco impone la ricerca della massima condivisione da parte delle formazioni politiche. Facendo tesoro degli insegnamenti del passato le forze di maggioranza insieme alla parte costruttiva dell’opposizione saranno chiamate a dare un segnale forte di discontinuità e tentare di realizzare una mediazione per un compromesso alto che consegni al paese una legge elettorale capace di dare buona prova di sé e di durare un più a lungo possibile. Infatti, proprio in virtù della connotazione immediatamente sub costituzionale (e comunque di impatto costituzionale), questa tipologia di legge dovrebbe meno obbedire a logiche contingenti e, piuttosto, rispondere all’esigenza di sintetizzare mirabilmente due istanze entrambe meritevoli di tutela: governabilità e rappresentatività. Il soddisfacimento di tali obiettivi costituisce il presupposto dal quale avviare una riflessione seria per ogni ipotesi di formulazione del sistema elettorale. Ne consegue che essa necessariamente dovrà prevedere il rafforzamento della logica bipolare, attraverso la formazione di coalizioni pre-elettorali, con l’indicazione del candidato alla carica di Presidente del Consiglio dei Ministri, evitare l’eccessiva frammentazione partitica, garantire la governabilità, agevolare la ciclica alternanza tra differenti proposte politiche.
IX. Infine, è auspicabile che il futuro progetto di revisione consideri la possibilità di procedere all’abrogazione del terzo comma dell’art. 138 che – come è noto – esclude il ricorso al referendum nel caso in cui la legge di revisione costituzionale sia stata approvata in seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti. In altre parole, secondo la stesura originaria della norma si reputava inutile coinvolgere il corpo elettorale se il progetto di revisione avesse ottenuto in Parlamento la maggioranza qualificata dei due terzi. Durante i lavori dell’Assemblea Costituente, infatti, venne giudicato superfluo l’appello al popolo quando il consenso parlamentare era talmente elevato da includere anche una larga parte dell’opposizione. In questo caso, a parere dei padri Costituenti, si poteva “fondatamente presumere che si era di fronte ad una legge costituzionale che risponde ad esigenze sentite dalla maggioranza del Paese”. Siffatta scelta trovava giustificazione alla luce di un panorama politico caratterizzato da una eccessiva frammentazione dei partiti e dalla adozione di una legge elettorale di tipo proporzionale. In uno scenario così configurato, era prevalso il convincimento secondo cui “una maggioranza che raccoglie in Parlamento i due terzi dei voti raccoglierà certamente nel Paese una proporzione anche maggiore di consensi”. Tuttavia, la lungimiranza dello stesso Costituente aveva immaginato che in un ordinamento in cui gli schieramenti politici «si polarizzassero attorno a due soli partiti, una maggioranza qualificata di due terzi potrebbe non rispondere alla maggioranza reale del paese» (V. Carullo). In realtà, tale affermazione si può oggi leggere come una anticipazione di quanto è accaduto in Italia a seguito del referendum abrogativo del 1993. Con l’introduzione del sistema maggioritario, infatti, “può avvenire che la maggioranza di indirizzo possa disporre di quorum parlamentari cospicui, potendo perfino modificare la Costituzione senza rendere possibile il ricorso al giudizio degli elettori” (cfr. Relazione illustrativa al d.d.l. costituzionale recante “Modifiche alla Parte II della Costituzione” approvato nella XIV Legislatura). D’altra parte, anche il quadro politico delineatosi dopo l’ultima competizione elettorale, svoltasi con la nuova legge di tipo interamente proporzionale, conferma una precisa propensione alla polarizzazione del sistema politico, rendendo quanto mai opportuna una rimodulazione del procedimento di revisione costituzionale, in cui la consultazione popolare sia possibile quale che sia il quorum raggiunto nella deliberazione parlamentare. Come si è visto, le questioni da valutare e approfondire non mancano. Del resto se così non fosse non si sarebbe dato corso alla presente iniziativa; né è possibile trincerarsi dietro ai problemi per lasciare tutto immutato. Questo volume ha proprio lo scopo di segnalarli ed esaminarli e, nel contempo, proporre rimedi, indicare cioè le vie maestre da percorrere, comprese anche eventuali proposte di modifica. Con una “stella polare” che segni il passo, ovvero ricordi a chi queste riforme deve farle, che le Costituzioni non sono né di destra né di sinistra. O sono ben fatte, accettabili, o sono malfatte, inaccettabili (G. Sartori). Il che sottintende – come abbiamo avvertito all’inizio – che una riforma della Costituzione deve essere giudicata secondo criteri funzionali e non ideologici.
