L’andamento della XV legislatura, ma anche le criticità registratesi nelle due precedenti legislature mostrano con chiarezza, come la transizione istituzionale verso un modello di democrazia maggioritaria, o meglio decidente, dopo i decenni della democrazia consensuale, o meglio consociativa, è ancora gravemente incompiuta. Al mutamento del contesto istituzionale, grazie alla riforma elettorale del 1993 ed alle contemporanee dinamiche del sistema dei partiti, non ha infatti fatto seguito una corrispondente ridefinizione del ruolo formale del Governo negli equilibri delle istituzioni. Storicamente il sistema italiano si è caratterizzato come sistema a centralità parlamentare con esecutivo (assai) debole. Legge elettorale proporzionale, governi di coalizione e di breve durata, regolamenti parlamentari che esaltavano il potere di interdizione dei gruppi di opposizione ed esponevano il governo alle dinamiche conflittuali dei partiti della propria maggioranza, sono state per decenni le caratteristiche del nostro modello istituzionale che proprio per questo si presentava, ed in parte tuttora si presenta, come molto distante dai modelli delle principali democrazie occidentali. All’epoca della Costituzione si trattò di una scelta consapevole frutto della drammatica fine del fascismo che lasciò in eredità un complesso del tiranno ed una paura della capacità di decisione, dalla quale il Paese è riuscito a liberarsi solo con la fine della Prima Repubblica.
Rafforzare il Governo in Parlamento
L’affermazione di una dinamica bipolare con alternanza fra le diverse coalizioni politiche, l’investitura diretta del premer nell’ambito delle elezioni politiche, hanno mutato profondamente il sistema. Peraltro, anche a causa del mancato adeguamento al nuovo contesto della Costituzione, alla forza politica del governo non corrispondono adeguati strumenti in grado di consentire l’attuazione del programma sulla base del quale ha rivuto l’investitura popolare. Si assiste cioé ad una grave lesione del circuito della responsabilità (conferimento del potere, capacità di decisione, controllo e verifica dei risultati) che costituisce il nucleo essenziale di una democrazia governante. La via maestra per porre rimedio a tale situazione è naturalmente riprendere il processo di revisione costituzionale (bruscamente interrotto con la bocciatura della riforma approvata alla fine della XIV legislatura). Peraltro occorre non trascurare, come in tale prospettiva un ruolo decisivo possa essere svolto dai regolamenti parlamentari, i quali determinano la concreta configurazione della forma di governo in modo più sotterraneo ma assai più penetrante delle stesse previsioni costituzionali.
Ad oggi, nonostante i miglioramenti introdotti nei regolamenti di Camera e Senato nel corso degli anni Novanta, permane un marcata debolezza del Governo nell’ambito delle dinamiche parlamentari in generale e del procedimento legislativo in particolare. Due sono gli aspetti dove tale carattere si manifesta con maggiore evidenza: la fissazione dell’ordine del giorno e il governo dei tempi della decisione. Si tratta naturalmente di due aspetti cruciali: il potere di determinare l’oggetto e i tempi della decisione rappresenta un elemento decisivo nella concreta configurazione degli equilibri di un sistema istituzionale. Il modello consociativo che ha dominato per qualche decennio il nostro Parlamento si basava ancor prima che sulla legge elettorale puramente proporzionale sulle previsioni regolamentari che precludevano al Governo ogni possibilità di guidare il procedimento legislativo, (come avviene ad esempio in Francia o in Inghilterra). Dai regolamenti del 1971, che sublimavano l’impianto consociativo rendendo l’accordo con l’opposizione nei fatti indispensabile ai fini del buon funzionamento delle Camere, sono stati fatti molti progressi. Un parziale rimedio è stato introdotto con la riforma del 1997.
La programmazione dei lavori ed il contingentamento dei tempi, come oggi disciplinati, consentono in teoria ad una maggioranza numericamente adeguata e politicamente compatta di tradurre il proprio programma in atti legislativi. Peraltro la scelta compiuta all’epoca, di affidare tali delicati aspetti a decisioni della maggioranza o ad interventi dei presidenti delle assemblee, esaltando la dialettica fra i partiti di maggioranza, non ha consentito che il Governo assumesse formalmente un ruolo di guida dell’attività parlamentare, ed in particolare dei procedimenti legislativi. I fenomeni degenerativi ai quali assistiamo impotenti da anni (abuso della decretazione di urgenza, maxi emendamenti, ricorso frequente alla questione di fiducia) sono anche il frutto di questi nodi non risolti. I possibili rimedi a tale situazione sono diversi. Fra gli altri meritano di essere segnalati i seguenti:
• ridefinizione dei meccanismi di programmazione dei lavori delle assemblee, i quali devono riconoscere formalmente che la quota prevalente del tempo di lavoro venga riservata i disegni di legge segnalati dal governo, mantenendo una quota a disposizione dei gruppi di opposizione o alle iniziative legislative di singoli deputati (come avviene in Francia o in Gran Bretagna);
• previsione che il Governo possa chiedere ai Presidenti di Assemblea di fissare un termine (ragionevolmente) ravvicinato entro il quale le assemblee devono giungere al voto finale sui disegni di legge ritenuti di particolare importanza;
• previsione che il Governo possa, durante l’esame in assemblea, chiedere che venga posto in votazione il proprio testo dell’articolo in discussione, se approvato il quale si intendono automaticamente respinti tutti gli altri emendamenti. (Si tratta di una variante del voto bloccato francese, applicato però a livello di articolo dei disegni di legge, poiché la nostra costituzione prevede la votazione articolo per articolo e quindi un voto bloccato sull’intero d.d.l. richiederebbe una modifica dell’articolo 72 della Costituzione);
• estendere il contingentamento dei tempi a tutti i disegni di legge in discussione in Assemblea prevedendo semmai che per quelli relativi a particolari materie (ad esempio revisioni costituzionali) debbano essere previsti termini più ampi rispetto a quelli ordinari.
