di Giuseppe de Vergottini
Negli ultimi anni il tema della sicurezza si è fatto sempre più vivo e non ha mai perso attualità. La sicurezza dei cittadini di ogni paese, quella di intere comunità statali e addirittura quella mondiale sono costantemente apparse a rischio. La sicurezza si è presentata in tutta la sua drammaticità in occasione degli attentati terroristici, nelle crisi internazionali che si sono a volte tramutate in veri e propri conflitti armati, ma anche con riferimento all’aggravarsi dei pericoli collegati alla tradizionale criminalità domestica e alla problematica gestione di una immigrazione fuori controllo.
In simili frangenti i diversi ordinamenti apprestano apposite misure intese a elidere e prevenire le situazioni di pericolo ma questi rimedi rischiano di trovare sulla loro strada i diritti assicurati dalle costituzioni che di solito si limitano a predisporre garanzie per le situazioni di normalità e non sempre provvedono in modo adeguato per le situazioni anomale che sono definite variamente come crisi o emergenze. Si ripresenta quindi in questi frangenti il dilemma non nuovo della alternativa fra tutela della sicurezza e rispetto per i diritti costituzionalmente garantiti tutte le volte che appaia evidente come la sicurezza non possa essere assicurata senza una contestuale compressione dei diritti.
Inutile dire che la questione evocata – la tutela dei diritti costituzionali nelle emergenze - nelle sue linee di fondo ripercorre problemi antichi su cui esiste una nota letteratura. Il presente numero della rivista intende offrire un contributo di riflessione su alcuni degli aspetti dell’attuale dibattito che investe il problema della tutela della sicurezza, sicurezza messa in pericolo da una serie di aggressioni e minacce che alterano quella che dovrebbe presentarsi come la normalità costituzionale.
I contributi che si presentano riguardano in particolare il profilo interno della tutela della sicurezza in cui rileva la posizione del titolare dei diritti e della comunità in cui è inserito in rapporto alle situazioni di pericolo prodotte da fattori destabilizzanti quali il terrorismo e le diverse forme di criminalità. La sicurezza rileva sia come valore meritevole di protezione che assurge a diritto sia come tradizionale fine della organizzazione sociale in cui la persona è inserita. Gli interrogativi cui offrono un tentativo di risposta i diversi contributi che si presentano potrebbero fissarsi nei seguenti:
In che rapporto si pongono i diritti nei confronti della esigenza di assicurare la sicurezza, esigenza che trova tradizionalmente riscontro in una delle primordiali finalità della organizzazione statale?
La sicurezza è essa stessa un diritto? I rapporti fra diritti di libertà e sicurezza vanno affrontati e risolti in termini di bilanciamento o di cedevolezza degli uni o dell’altra?
Se è pacifico che la dialettica fra tutela della sicurezza e diritti costituzionali è una costante negli ordinamenti liberali, è anche certo che i fatti del settembre 2001 hanno provocato una profonda riconsiderazione del rapporto fra libertà civili e tutela della sicurezza dando nuova attualità e vigore al tema della tutela della sicurezza. In alcuni ordinamenti sono state introdottemisure a prima vista incompatibili con la concezione liberale dello stato di diritto. Tali misure sono state giustificate dalle nuove forme di criminalità e, in particolare, dalla aggressività del terrorismo internazionale, che ha messo a repentaglio la sicurezza dei cittadini e dei sistemi politico-sociali in cui vivono. In tutti i continenti si è assistito a una profusione di disposizioni relative alla lotta contro il terrorismo, contro la criminalità organizzata transnazionale, contro l’immigrazione clandestina considerata potenziale tramite di terroristi. Anche in Europa, in nome della sicurezza dell’Unione e dei suoi membri, sono stati posti limiti alle libertà pubbliche e ai diritti umani fondamentali suscitando perplessità che hanno spinto a suo tempo il Parlamento europeo a sottolineare che la legittima reazione che consegue alla minaccia terroristica non dovrebbe in alcun caso andare a detrimento dei diritti fondamentali e delle libertà democratiche, senza rimettere in causa i fondamenti stessi dell’Unione europea (Relazione sulla situazione dei diritti fondamentali nell’Unione europea (2002) del 21 agosto 2003).
La determinazione di ottenere sicurezza senza compromettere i diritti è ricorrente in sede nazionale e internazionale. Essa è di facile asserzione ma di problematica attuazione, in quanto è fuori discussione che di fronte a pericoli estremi quali quelli che presenta il terrorismo solo misure radicali potrebbero, anche se non scongiurarne le conseguenze, almeno limitarle.
Si è riproposta quindi oggi una realtà tipica delle situazioni interne e internazionali di emergenza in cui i diritti sono chiamati a recedere di fronte alla inevitabile esigenza di interventi che garantiscano la sopravvivenza delle comunità minacciate. Di fronte a pericoli gravi appare naturale ricorrere a misure preventive e repressive particolarmente forti, ponendo a volte da parte le preoccupazioni per il rispetto delle garanzie che sono naturalmente considerate proprie degli ordinamenti democratico-liberali, con possibile pregiudizio per i diritti di libertà personale e la privacy individuale. In altre parole, in simili circostanze c’è il rischio non tanto di instaurare stabilmente un regime di negazione dei principi di fondo della democrazia liberale quanto di giungere alla adozione di misure, più o meno organiche e più o meno protratte nel tempo, che per proteggere le libertà si pongano in una inconcilabile contraddizione con le stesse.
Secondo una diffusa opinione, per essere accettabili le limitazioni dei diritti di libertà dovrebbero avvenire in modo da non compromettere i principi garantisti propri delle costituzioni, rispondendo a precise condizioni: gli interventi limitativi dovrebbero essere consentiti dalla legge, dovrebbero essere solo quelli inevitabili, dovrebbero essere proporzionati al pericolo corso, dovrebbero scaturire da un giudizio di bilanciamento fra sicurezza e libertà sottoponibile sia ai controlli parlamentari che a quelli giurisdizionali. I molti condizionali indicano di per sé stessi la problematicità del rispetto dei principi garantisti. Dal punto di vista pratico occorre dire che, per quanto nei vari ordinamenti ci si sforzi di mantenere saldi i principi dello stato di diritto, le misure da adottare per prevenire e reprimere non possono che essere affidate agli organi di sicurezza che dovranno di volta in volta decidere. Il “bilanciamento” sfugge in concreto a una credibile programmazione e rimane quindi largamente indeterminabile. Inoltre, va sottolineato come, anche se in una cornice di notevole omogeneità di principi, negli stati democratici cambi sensibilmente l’atteggiarsi verso la sicurezza, e quindi verso il modo di concepire il bilanciamento: vi sono paesi come gli Stati Uniti e la Gran Bretagna in cui il rigore con cui viene tutelata la sicurezza è sensibilmente più marcato che in altri e quindi dove le normative introdotte e le misure adottabili nei confronti dei diritti sono più rigide.
Ma quali sono in concreto le linee di tendenza delle politiche antiterrorismo che si riverberano in scelte normative, amministrative e giudiziarie?
Si può iniziare rilevando la tendenza degli ordinamenti garantisti ad evitare di enfatizzare l’emergenza ricorrendo alla introduzione di regimi di eccezione (“stati” variamente denominati) tentando di non uscire dalla ordinarietà. Anzi si può notare la diffusa ostilità a formalizzare i regimi di emergenza in caso di situazioni di pericolo di conflitto o di criticità per la comunità nazionale, quali quelle che negli anni recenti sono state causate dal terrorismo sia interno che internazionale.
Ma la abituale mancata utilizzazione in via formale dei regimi emergenziali non esclude che sia prevista la alterazione del regime normale delle competenze costituzionali, né che siano previste limitazioni delle garanzie.
Nei fatti ci sono esempi di effettivo ricorso ai poteri emergenziali, come pure esempi di gestione delle emergenze utilizzando organi e procedimenti ordinari. Quale esempio del primo caso è la legislazione britannica in cui è possibile riscontrare l’assegnazione di poteri eccezionali alle autorità facenti capo all’esecutivo e forti limitazioni dei diritti tra cui l’internamento a tempo indeterminato senza garanzie giurisdizionali in seguito alla instaurazione di un formale. Partendo dai precedenti della legislazione eccezionale per la Irlanda del nord si è agevolmente giunti alla più recente normativa del regno Unito contro il terrorismo tramite lo Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 e successive integrazioni. Come esempio del secondo caso può farsi riferimento alla normativa spagnola: per la lotta al terrorismo secessionista basco non si sono attivati i regimi di eccezione a valenza generale su determinate aree territoriali previsti nella costituzione spagnola (articolo 116), pur essendo evidenti le limitazioni apportate ad alcuni diritti. Inoltre, può citarsi l’esperienza italiana in cui l’emergenza terroristica di matrice interna è stata in passato affrontata ricorrendo alle fonti previste in costituzione (decreto-legge e legge: d.l. 15 dicembre 1979, n. 625, convertito nella legge 6 febbraio 1980, n. 15; legge 29 maggio 1982, n. 304) e similmente si è proceduto quando più recentemente si è dovuto affrontare l’emergenza terroristica di matrice internazionale (d.l. 12 ottobre 2001, n. 369, convertito in legge 14 dicembre 2001, n. 431 e d.l. 18 ottobre 2001, n. 374, convertito in legge 15 dicembre 2001, n. 438). Ma il ricorso agli strumenti normativi abitualmente non collegati alla gestione delle emergenze non ha impedito che si adottassero disposizioni limitative di diritti. Anzi, il ricorso alla legge, confermativa di decreti introducenti misure provvisorie, ha finito per dare permanenza e continuità a disposizioni che avrebbero richiesto la temporaneità in connessione con una situazione di emergenza.
I regimi emergenziali, comunque denominati e sia ove siano predeterminati in anticipo dalla costituzione, sia quando non lo siano, sono qualificabili come regimi derogatori della normalità e caratterizzati dalla loro temporaneità. La loro introduzione implica la sospensione di quella parte della costituzione con cui si pongono in contraddizione e da un punto di vista logico è la sospensione della efficacia di norme costituzionali, che rimangono quiescenti per riprendere piena applicabilità al momento del cessare dei presupposti della sospensione, che consente l’introduzione del regime derogatorio che si pone come eccezione rispetto alla regola costituzionale e che di frequente è qualificato come eccezionale.
Uno dei dati più significativi degli sviluppi recenti della reazione alla aggressività del terrorismo è l’emergere della sicurezza come valore prioritario e l’affermarsi dello “stato di prevenzione”.
Prima del settembre 2001 chiunque facesse menzione del concetto di “sicurezza” pensava al tradizionale approccio alla sicurezza come presupposto e fine della organizzazione sociale di cui lo stato si pone come custode. Ma la sicurezza era tradizionalmente tenuta sullo sfondo della complessa rete delle finalità e dei compiti della azione statale. La sicurezza emergeva, ad esempio, con riferimento alla organizzazione dello stato (i servizi di sicurezza, l’apparato organizzativo complessivo della forza armata destinata alla tutela dell’ordine interno e della difesa nei rapporti esterni e simili). Uno dei fatti nuovi, caratteristici dell’epoca del terrorismo internazionale, è offerto dall’emergere della sicurezza come diritto. Il bisogno di sicurezza ha assunto un ruolo prioritario sconvolgendo le regole che erano state poste alla base dell’ordinamento delle Nazioni Unite e delle costituzioni statali. A livello internazionale si era vietato il ricorso alla forza armata che sarebbe stata legittimamente utilizzabile soltanto a fini di difesa nei confronti di azioni aggressive in atto. Ma il pericolo di subire aggressioni terroristiche è stato considerato talmente grave da essere ritenuto in grado di compromettere la sopravvivenza delle comunità che si sentono minacciate e da giustificare con la massima ampiezza il ricorso alla forza e addirittura in casi estremi a guerre preventive, come viene teorizzato dalle dottrine strategiche degli Stati Uniti (The National Security Strategy of the United States of America, september 2002) mentre nel “Concetto strategico della Alleanza atlantica” che era stato approvato dai capi di stato e di governo a Washington il 23-24 aprile 1999 il compito di sicurezza tramite prevenzione viene affiancato alla tradizionale missione di legittima difesa collettiva previsto dall’articolo 5 del trattato. Ecco quindi che la interpretazione della sicurezza qualificata come diritto assume uno spessore ben più consistente del diritto alla difesa legittima assicurato dalla carta delle Nazioni Unite e da molte costituzioni.
In realtà nel passato già si parlava della sicurezza come diritto nelle carte costituzionali settecentesche: la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789 la faceva rientrare fra i diritti naturali e inalienabili (articolo 2). Similmente oggi la Carta di Nizza afferma che “ogni individuo ha diritto alla libertà e alla sicurezza”….Tra l’altro, mentre il diritto alla legittima difesa è limitato allo stato che si ritiene aggredito e rileva nei rapporti internazionali, il diritto alla sicurezza assume la duplice valenza di diritto dello stato nei rapporti internazionali e interni e di diritto dei cittadini. L’articolo 1 della legge francese del 15 novembre 2001 relativa alla sicurezza quotidiana afferma che “La sicurezza è un diritto fondamentale. Essa è una condizione per l’esercizio delle libertà e per la riduzione delle diseguaglianze”, oltre che a essere definita come dovere di intervento pubblicio in chiave di garanzia per i cittadini. Tale definizione si allinea alla giurisprudenza del Conseil constitutionnel che ha ricompreso la sicurezza fra i valori costituzionali (decisione n. 94-352 DC del 18 gennaio 1995). La sicurezza viene anche considerata prioritaria nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che ha ammesso limiti del diritto di associazione politica tramite partiti qualora risultino necessari in una società democratica attenta alla sicurezza nazionale o alla sicurezza politica, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui (Caso del Refah Partisi ed altri v. Turchia, sentenza del 31 luglio 2001, paragrafo 47).
Nell’insieme, quindi, il valore sicurezza tende a imporsi in via preferenziale sul più riduttivo profilo della difesa legittima nei rapporti internazionali e nei rapporti interni, aprendo la strada ad azioni di prevenzione e non di semplice reazione a forme di aggressione. E infatti laprevenzione ha colpito l’attenzione con riferimento alla teorizzazione e alla pratica della guerra preventiva iniziata dagli Stati Uniti contro l’Iraq. Ma la prevenzione caratterizza anche i profili interni della azione antiterrorismo: in alcuni paesi la sicurezza tende a prendere il sopravvento sulle libertà come può verificarsi in diverse leggi entrate in vigore dopo il settembre 2001 (il noto Patriot Act negli Stati Uniti, lo Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001 britannico, il Terrorismusbekaemfgungsgesetz tedesco, per citare alcuni esempi). Si passerebbe quindi secondo Denninger dallo “stato di diritto” in cui predomina la libertà allo “stato di prevenzione” in cui predomina la sicurezza. Lo stato di prevenzione comporta una ricerca della sicurezza che impone azioni anticipate, pro-attive, come ad esempio ben teorizzato dalla National Strategy for Homeland Security nordamericana. La priorità di tale valore implica di solito la recessività dei diritti ove lo stato, o meglio i suoi organi, in quanto però abilitati in questo dalla legge, giudichino discrezionalmente che la necessità di tutela della collettività richieda il sacrificio della libertà di alcuni cittadini o di categorie di cittadini.
Limitando l’attenzione a quest’ultimo aspetto, mentre la guerra del Golfo e quella del Kosovo non hanno provocato ricadute sul regime dei diritti in Italia e negli ordinamenti degli altri stati partecipanti, il conflitto iniziato con l’attacco terroristico contro gli Stati Uniti d’America ha dato adito in molti ordinamenti a interventi limitativi dei diritti. Le misure di cui parliamo sono quindi sempre misure destinate a fronteggiare supposte minacce che gravano sulla sicurezza interna delle comunità nazionali che si sentono in pericolo. E il pericolo nel caso concreto è oggi prevalentemente dato da possibili azioni del terrorismo islamico.
E’ dunque per la esigenza di reagire di fronte a pericoli che vengono sentiti all’interno di una comunità nazionale che vengono prodotte norme destinate a porre in discussione quello che è il regime ordinario dei diritti o che vengono adottate a livello amministrativo e giurisdizionale interpretazioni di precedenti legislazioni di polizia ritenute idonee a affrontare i nuovi pericoli che hanno ripercussioni limitative sui diritti. Riemerge nel momento della temuta aggressione terroristica un problema che accompagna la storia dello stato liberale: quello delle strategie da scegliere per impedire che l’emergenza indebolisca le libere istituzioni riuscendo al tempo stesso a neutralizzare efficacemente gli aggressori. E’ inimmaginabile pensare che gli istituti classici del garantismo liberale possano rimanere immuni da pregiudizio in circostanze di grave pericolo e per quanto riguarda i diritti appare quindi inevitabile ammettere limitazioni. Alla fine, pur con le dovute cautele, la sicurezza non può recedere di fronte a un aprioristico proposito di garantire comunque le libertà, in quanto la sicurezza è il presupposto della loro esistenza: “La sicurezza dello stato come disciplinato potere di pace e di ordine, e la sicurezza della popolazione che lo stato deve garantire, sono valori costituzionali dello stesso rango di altri valori e sono valori indispensabili, poiché l’istituzione “stato” deriva da essi la sua vera e ultima giustificazione” (cosi il Tribunale costituzionale tedesco: sentenze del BverfG, voll. 29, 24, 56 (1978)). La sicurezza quindi non può essere disattesa in quanto presupposto delle libertà. Questa idea della priorità del valore sicurezza non fa però tramontare la preoccupazione per la compressione acritica dei diritti. Rimane sempre in parallelo la ricerca di un bilanciamento fra valore sicurezza e valore libertà. Scopo della legge, e in particolare degli interventi della giurisprudenza, è quindi “fissare un equilibrio fra esigenza di sicurezza della cittadinanza e tutela della libertà dell’individuo”, come è ben sintetizzato in una sentenza della Corte suprema di Israele originata proprio dalle applicazione delle misure contro il terrorismo (H.J.C. 5591/02, Yassin v. Commander of Kziot Military Camp del 18 dicembre 2002).
Nei fatti la esigenza di salvaguardia della sicurezza ci porta a rispolverare le tradizionali teoriche della ragion di stato e della necessità come giustificanti la introduzione di regimi derogatori. Ma va subito osservato che la situazione odierna non coincide esattamente con quella tradizionale. In passato l’accantonamento delle regole ordinarie della costituzione veniva reso più accettabile attraverso garanzie formali dirette a giustificare e a tranquillizzare. In primo luogo il regime derogatorio della ordinarietà avrebbe dovuto essere formalizzato attraverso la delibera e dichiarazione di uno “stato” ad hoc e la delibera sarebbe stata adottata dal parlamento. In secondo luogo il regime avrebbe avuto il carattere della contingenza provvisoria e quindi le misure adottabili sarebbero state precarie e superabili al cessare della emergenza. Oggi le misure derogatorie non sempre vengono adottate rendendo evidente l’allontanamento dalla ordinarietà. Non vengono evidenziati regimi di eccezione proclamando specifici “stati”. Nella realtà di questi anni il problema dei limiti si è posto prescindendo dalla instaurazione di un regime giuridico di formale sospensione delle garanzie non essendosi instaurati né in Italia né all’estero stati di eccezione, comunque definibili, motivati dalla guerra al terrorismo. Ciò indica che la minaccia terroristica viene considerata come presentea lungo termine in quanto connaturata all’attuale stato dei rapporti della comunità internazionale e dei gruppi e organizzazioni non statali che si muovono nel suo ambito. Gli stati e i loro cittadini tendono ad assuefarsi alla permanenza del fenomeno terroristico. Il pericolo viene fatto rientrare nella quotidianità. E proprio dalla riconduzione al quotidiano di ciò che dovrebbe apparire inconciliabile con la normalità della ordinaria quotidianità che discende il ricorso a fonti ordinarie per affrontare l’emergenza terroristica nei suoi risvolti interni. La normalizzazione dell’emergenza comporta l’uso delle fonti ordinarie e in particolare della legge nella generalità degli ordinamenti, compresi quelli che avrebbero a disposizione nello strumentario costituzionale regimi giuridici derogatori dei diritti in connessione alla gestione delle emergenze.
Inoltre, si attenua la contrapposizione fra misure destinate a fronteggiare emergenze puntuali, e quindi a termine, e misure destinate a permanere nel tempo, e quindi tendenzialmente definitive. Nei testi normativi adottati per combattere la minaccia terroristica accanto a disposizioni a termine si trovano promiscuamente disposizioni destinate a valere a tempo indeterminato. Questa tendenziale “normalizzazione” della emergenza terroristica non significa però che tutti gli ordinamenti democratici si presentino livellati su analoghi standards di attenzione quanto a normative e misure di sicurezza utilizzabili.
E’ agevole constatare come siano state ovunque adottate nuove e più stringenti normative incidenti sui diritti. Un dato comune a tutti gli ordinamenti è offerto dalla introduzioni di nuove fattispecie di reato per contrastare il terrorismo internazionale, dalla previsione di possibili limitazioni dei diritti dei cittadini e degli stranieri, dall'ampliamento dei poteri dei poteri investigativi. Particolarmente incisive sono le norme tese a dare maggiore efficacia alle indagini di polizia sulla attività terroristica da intendersi in senso ampio, con riguardo quindi anche a soggetti non direttamente coinvolti in atti terroristici e sulla base non di prove ma di semplici sospetti, limitando la libertà personale, estendendo la detenzione cautelare, riducendo l’assistenza legale e le garanzie processuali. Sono dovunque ampliati i poteri investigativi consentendosi l’accesso ai dati personali degli indagati, in particolare tramite le informazioni di banche e società finanziarie. Si è anche limitato il diritto di associazione prevedendosi forme di controllo sulle finalità del vincolo associativo. Le leggi sono motivate dalla emergenza del terrorismo di matrice interna e internazionale e introducono equivocamente un misto di misure a termine e di misure a tempo indeterminato come conferma quasi ovunque la revisione delle disposizioni codicistiche. Le misure a termine sono spesso espressamente qualificate come prorogabili in seguito alla verifica della loro permanente necessità. Nei dibattiti avutisi in molti dei paesi interessati dalle nuove misure antiterrorismo si è da qualche parte criticato il ricorsoall’occasione dell’emergenza, considerato pretestuoso, per introdurre normative definitive o destinate a durare per lunghi periodi di tempo. Cosi in Gran Bretagna si è notato che la più recente legge antiterrorismo altro non sarebbe che l’occasione per dare definitività alla successione sistematica di leggi e statutory orders sedimentatisi nel tempo per debellare il terrorismo nordirlandese. Il rischio di un inasprimento definitivo degli indirizzi normativi di limitazione dei diritti giustificabile in base alla precedenza da assegnare alla tutela della sicurezza riecheggia nella Relazione sulla situazione dei diritti fondamentali nell’Unione europea (2002) del 21 agosto 2003 del Parlamento europeo, in cui si raccomanda agli stati membri di introdurre una clausola di revisione nella legislazione antiterrorismo dopo un ragionevole lasso di tempo (n. 27). Non appare quindi improprio pensare che non soltanto negli ordinamenti tradizionalmente considerati autoritari saranno mantenute normative limitative dei diritti, dovendosi quindi auspicare che negli ordinamenti democratici tali limitazioni siano sempre bilanciate dalla garanzia di effettività e incisività dei controlli parlamentari e giurisdizionali per individuare gli spazi superstiti di garanzia per i diritti degli indagati per terrorismo.
I contributi che si pubblicano vertono sul recupero della sicurezza come diritto primario nei cui confronti appare problematico il bilanciamento con altri diritti costituzionali (Morbidelli e Cerina Ferroni), sul raccordo fra competenze centrali e regionali in tema di sicurezza (Mezzetti), sulla riorganizzazione dei servizi di sicurezza (Bonetti e Salerno), sul ruolo del processo penale quale strumento di contrasto al terrorismo (Spangher). Una particolare attenzione è data al ruolo delle giurisprudenze internazionali (Guidi e Montedoro), mentre una rassegna di giurisprudenze estere offre ulteriori elementi di conoscenza (Bassu e Pili). La Rivista ha l’ambizione di uscire dai confini del dibattito italiano e quindi intende allargare il suo ambito di contatti ai colleghi di altri Paesi. E’ a esperti di aree interessate direttamente al fenomeno terrorista che si allarga il campo di intervento. Si pubblica quindi il contributo di Rosenfeld e Scheinin su aspetti generali del rapporto fra libertà e sicurezza, per passare al contributo di Tremblay sul Canada, di Klein su Israele, di Tenorio Sanchez sulla Spagna, di Arnold sulla Germania. Si è deciso di pubblicare la maggior parte dei contributi in lingua originale con sommario in inglese e italiano proprio al fine di incrementare la diffusione della rivista al di là dei nostri confini.
Why we have chosen the issue of freedom/security to launch a new law journal
di Giuseppe de Vergottini
Over the last few years security has become a much debated issue. The security of citizens at a regional, state and worldwide level appears to be constantly at risk. The issue of security has been dramatically brought to the forefront as consequence of numerous terrorist attacks and international crises that have sometimes turned into armed conflicts. The issue has also been highlighted by criminal activities at domestic level and by the problems related to the management of immigration, often appearing out of control. As a result, various countries have adopted specific measures in order to eliminate or prevent dangerous situations. The problem is that these remedies often collide with constitutionally guaranteed rights. This is due to the fact that constitutions usually only contain safeguards for situations of normality, thus they deal with anomalous situations usually described as crises or emergencies in an unsatisfactory way. The old dilemma of preservation of security versus observance of constitutionally guaranteed rights reemerges every time it is clear that security cannot be properly protected without limiting the latter.
It goes without saying that the above-mentioned topic – i.e. the protection of rights during emergencies – is of course related to problems that have been much debated and on which a great deal has been written. This issue of the journal has the aim of addressing some of the main themes related to the protection of security, something that has become more arduous due to the many threats and aggressions which have affected the normal constitutional order.
The contributions contained herein specifically address the domestic dimension of the protection of security thus giving relevance to the position of the holders of rights and the community they are part of in the context of situations of danger resulting from destabilizing factors such as terrorism and other forms of crime. Security can be considered both a value deserving protection (in this case it is thus elevated to a right) and a traditional objective of the social organization a person is part of. The contributions attempt to answer a series of questions that can be summarised as follows: What is the relationship between rights and the need for security, a the primordial aim of a State? Is security in itself a right? How can rights be put in connection with the need to provide security, the same need that is traditionally acknowledged as one of the main primordial aims of a governmental organization? Is security a right in itself? Should the relationship between rights and security be determined on the basis of a balancing test or should one prevail over the other?
If, on one hand, there is a permanent dialectic in liberal states between the protection of security and constitutional rights, on the other, there can be no doubt that 9/11 prompted a profound re-thinking of the relationship between civil liberties and the protection of security. Some countries have introduced measures, which at first sight would appear to be in contrast with the liberal concept of the rule of law. These measures have been justified by new forms of criminality and, in particular, by the aggressiveness of international terrorism, which has put citizens and the societies they live in at risk. Various countries around the world have passed new provisions in order to fight terrorism, transnational organized criminality and illegal immigration (the latter often seen as a possible channel for terrorists). Even in Europe, in the name of the security of the Union and its members, limits have been imposed on public freedom and human rights. This has, however, raised perplexities to a point that the European Parliament has underlined the fact that a legitimate reaction to a terrorist threat should not be detrimental to fundamental rights and freedoms and should not question the very foundations of the European Union itself (Report on the situation of fundamental rights in the European Union [2002] August 21, 2003).
The need to obtain security without compromising rights is a common aim both at domestic and international level. This is of course an objective that is easy to assert, but difficult to implement, given that it is undeniable that radical measures need to be taken in order to prevent or at least limit situations of extreme danger. As a result, at present the situation is similar to that of domestic or international emergencies where rights recede as a consequence of interventions that guarantee the survival of the community that is under threat. In the face of extreme danger it is obvious that particularly harsh preventative and repressive measures have to be taken, but of course this gives rise to concerns with regard to the safeguards typical of a liberal-democratic legal system and the possible violation of personal freedom and the right to privacy. In other words, under such circumstances the risk is not so much that of creating a regime that denies the underlying principles of a liberal democracy, but rather that of adopting measures (which may be more or less systematic and of short or long duration) that have the aim of protecting fundamental rights and freedoms, but are actually in conflict with them.
According to a widely accepted opinion, limitations to fundamental rights and freedoms, to be acceptable, should be implemented in such a way as to avoid compromising the civil rights principles embodied in constitutions. To ensure this the following conditions should be met: they should be provided for by the law, they should be strictly unavoidable, they should be proportionate to the danger, they should be the result of a balance found between security and freedom that can come under both parliamentary and judicial scrutiny. The use of the conditional is in itself indicative of the problems related to the respect of civil rights principles. From a practical standpoint it has to be said that, regardless of the efforts made to safeguard the rule of law, preventative and repressive measures have to be put in force by the security forces, who are called upon to decide case by case. As a result the “balance” between security and freedom remains indeterminate. Moreover, it should be underlined that although there is a significant uniformity in terms of principles, the attitude towards security and therefore towards the way the balance should be conceived changes considerably from one country to another. The rigour with which security is protected in the United States and Great Britain is decidedly more marked than elsewhere and therefore the provisions that have been approved and the measures that have been adopted are more severe.
In practice, however, what are the trends in counter-terrorism policy and consequential legislative, administrative and judicial measures?
One can begin by underlining that the tendency in most liberal states is that of not declaring a state of emergency (the term “state” may not always be used). In other words there is a reluctancy to emphasize the situation of emergency. On the contrary, one can note a widespread reluctance to formalize a regime of emergency even when the country in question is running the risk of a conflict or crisis, such as those deriving from domestic or international terrorism. However, not resorting to a formal state of emergency does not imply that the constitutional order remains unaltered or that there are no limits to fundamental rights and freedoms.
In practice there are cases where emergency powers are used or emergency situations are dealt with by using ordinary procedures. An example of the former is the United Kingdom and the legislation that gives exceptional powers to bodies that answer to the executive branch and introduces strict limitations to rights and freedoms including indefinite detention without trial. Given the precedent of special legislation for Northern Ireland, the United Kingdom approved the Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 and subsequent modifications with a certain ease in order to conduct its fight against terrorism. An example of the latter is Spain where the fight against the acts of terrorism of the Basque separatists was not based on the proclamation of “a state of emergency in a certain territory of the country” as provided for in Art. 116 of the Spanish Constitution, even though there have been evident limits to certain rights. Furthermore, one may also cite the case of Italy where, in the past, the threat of domestic terrorism was dealt with by applying legislative instruments provided for in the Constitution (i.e. law decrees and statute laws: Law Decree no. 625/1979 – converted with Law no. 15/1980 – and Law no. 304/1982). More recently similar instruments were employed to deal with terrorism (Law Decree no. 369/2001 – converted by Law 431 – and Law Decree 374/2001 – converted with Law no. 438/2001). It should be noted, however, that not resorting to emergency provisions has not prevented measures limiting fundamental rights and freedoms to be adopted. On the contrary, the approval of statutes laws in order to convert law decrees has made permanent provisions that should only have been temporary and strictly related to the situation of necessity and urgency.
Regardless of the terms employed, states of emergency (whether provided for or not in the constitution) are a derogation to the normal legal order and are therefore provisional. A state of emergency implies a suspension of certain parts of the constitution which will remain ineffective until the reasons for the suspension have been eliminated. In other words a derogatory regime is introduced with respect to the constitution, a regime that is often defined as exceptional.
One of the most significant developments in the reaction to the aggressiveness of terrorism is the fact that security has become a key value and has resulted in the emergence of a “state of prevention”.
Before 9/11, anyone who employed the word “security” was probably referring to the conventional concept of the term i.e. a condition and aim of a social organisation with the State acting as a guardian. Traditionally, security was kept in the background with respect to the complex network of tasks and aims of the State. Security would only come to the forefront, for example, when dealing with the organisation of the State (i.e. the secret services and the overall organisation of the armed forces, which have the aim of protecting the internal legal order and defending the country from external forces). In this age of international terrorism, one of the novelties is the emergence of security as a right. The need for security has assume a central role, thus radically modifying the rules at the basis of the United Nations and national constitutions. Conventionally, at international level military force was prohibited and could only be used legitimately as a form of defence against an aggression in progress. In more recent years, however, the risk of coming under terrorist attacks has been considered so serious as to put in doubt the very survival of the communities under threat and has therefore been the justification for a much wider use of force and, in extreme cases, even preemptive war (as theorised in The National Security Strategy of the United States of America, September 2002). It should be noted that the “Strategic Concept of the Atlantic Alliance” approved by the Heads of State and Government in Washington on 23rd-24th April 1999 puts preemptive protection of security along side the traditional mission of collective self defence provided for in Art. 5 of the Treaty. Thus security conceived as a right assumes greater consistency with respect to the right to legitimate defence contained in the Charter of the United Nations and in the constitutions of many countries.
In truth security was already referred to as a right in the 18th Century constitutional charters: the Declaration of the Rights of Man and Citizens of 1789 considered security one of the natural and inalienable rights (art. 2). In a similar manner the Charter of Nice states that “all individuals have the right to freedom and security”. Moreover, while legitimate defence is limited to a state that has come under aggression and has importance only in the context of international relations, the right to security is the right of a state at both international and domestic level, but also the right of individual citizens. Art. 1 of a French Law approved on 15th November 2001 concerning security states that “Security is a fundamental right. It is conditional to the exercise of rights and reducing discrimination”. Morever, it also implies a duty of the State to protect citizens. This definition is in line with the case law of the Conseil constitutionnel which considers security a constitutional value (Decision no. 94-352 DC, 18th January 1995). The case law of the European Court of Humans Rights (ECHR) also gives priority to security, this was the case for example when it handed down a decision according to which limits to the right to political association (political parties) are legitimate when these are considered essential to the democratic character of a society that pays particular attention to national security or political security or to the protection of rights and freedoms (See Refah Partisi and others vs. Turkey, Decision delivered on 31st July 2001, para. 47)
Overall, security tends to prevail over legitimate defence in both international and domestic relations, opening the way to preemptive action and not just a mere reaction to forms of aggression. In fact preemption was at the centre of attention with regard to the theory and practice of the war against Iraq by the United States. Preemption also characterises the internal aspects of counter-terrorism: in some countries security tends to prevail over rights and freedoms as can be seen from legislation approved after 9/11 (e.g. the United States Patriot Act, the UK Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001, the German Terrorismusbekaemfgungsgesetz, to cite just a few examples). According to Denninger there has been a shift from a “state based on the rule of law” where rights and freedoms predominate to a “state of prevention” where security comes first. A state of prevention implies pro-active, anticipated action as theorised by the United States National Strategy for Homeland Security. Giving the priority to security usually implies that rights have to recede. In other words, the State or rather those bodies authorised by the law use their discretionary powers to decide whether the protection of the collectivity requires depriving certain citizens or groups of citizens of their freedom.
Focusing on this last aspect, it should be noted that while the Gulf War and the war in Kosovo did not have repercussions on the protection of rights in Italy and the other countries that took part, the conflict that began after 9/11 resulted in a series of interventions which limited rights. The measures that one refers to herein have the aim of dealing with threats to the internal security of the countries in question. In concrete terms , at present the main threat is that of Islamic terrorism.
The need to react to threats against a national community will therefore result in either the approval of laws that affect conventional rights or the interpretation of previous legislation at administrative or judicial level in such a way as to adequately deal with the new threats but also limit rights. As a result of the fear of a terrorist attack an issue that has accompanied the history of the liberal state has reemerged i.e. the strategies to be adopted in order to avoid the emergency from weakening the level of protection of rights and freedoms, while at the same time effectively neutralising the aggressors. In the presence of a serious danger it is unfeasable to immagine that the conventional institutes of the liberal state can remain unscathed, therefore it is inevitable that limitations should be admitted. Taken all the necessary precautions, one has to conclude that security cannot recede simply on the basis of an “ a priori” notion that rights and freedoms have to be guaranteed, given that security is a precondition for their existance: “The security of the State implied as a power that ensures peace and order and the security of the population that the State has to guarantee, are constitutional values that are at the same level as other values and they are indispensable because the very institution “State” finds its justification in these values”(German Constitutional Court: See BverfG Decisions, volumes 29,24, 56 [1978]). Security cannot be ignored because it is at the basis of freedom. This notion which gives the priority to security as a value does not dissipate the worry that this might lead to an uncontrolled limitation of rights. There is still the need to find a balance between two values: security and freedom. The aim of the law, and in particular, of the Courts, is to “establish a balance between the need for security and the protection of the individual”, as is well summarized in a decision of the Supreme Court of Israel concerning the implementation of counter-terrorism. (H.J.C. 5591/02, Yassin v. Commander of Kziot Military Camp, 18th December, 2002).
In practice the need to protect security leads one to refer to traditional theories according to which raison d’état and necessity are the justification for introducing a derogatory regime. It should, however, be underlined that present derogatory regimes do not coincide altogether with traditional ones. In the past the derogation of constitutional provisions was made more acceptable thanks to formal safeguards that had the aim of justifying the decision and providing reassurance.
First of all, in the past, a formal declaration was made introducing the derogatory regime and this decision was taken by Parliament.
Second, the derogatory regime had to be temporary and, as a result, the measures adopted had to be provisional and could be overridden once the state of emergency had come to an end.
Today, measures are adopted in such a way that it is not always clear that they are derogatory. No formal state of emergency is declared. In fact over the last few years the problems related to the limitation of rights have been addressed irrespective of the existence of a formal suspension of certain safeguards given the fact that a state of emergency has been declared neither in Italy nor in other countries on the basis of the war on terrorism. This demonstrates the fact that the threat of terrorist action is considered long term and is ingrained in the present relationship between the international community and the non state organizations. States and their citizens tend to become accustomed to terrorism. Danger becomes part of daily life and this is the very reason why the domestic consequences of terrorism are dealt with by using ordinary measures. The normalisation of the emergency results in the use of ordinary measures. In particular, most countries adopt ordinary legislation, even those that have a constitution which contains provisions for introducing a derogatory regime for dealing with emergencies.
Furthermore, there is little difference between measures that are adopted to deal with specific emergencies i.e. that are temporary, and measures that are supposed to last over time i.e. which are definite. The laws that are adopted to fight terrorism contain both temporary and permanent provisions. This “normalization” of the terrorist emergency does not mean that all democratic systems are on a par in terms of the level attention given to the type of measures that are adopted.
It is easy for one to observe the fact that nearly every where new laws limiting rights have been adopted. Common factors are: the introduction of new types of crime in order to combat international terrorism, limitation of the rights of citizens and aliens and the extension of investigative powers. Laws aimed at giving more effectiveness to the investigations of the police with regard to terrorist activities are of particular incisiveness. The reason for this is because a wide meaning is given to the concept of terrorist activities, in other words investigations can be carried out even on subjects that are not directly involved in acts of terrorism on the basis not of evidence but a mere suspicion. These laws result in a limitation of personal freedom, extension of precautionary detention and a reduction of legal aid and procedural safeguards. In most countries this increase in powers has also led to permitting access to the personal data of the person under investigation, in particular by obtaining information from banks and finance companies. There have also been limitations to the freedom of association due to the fact that controls have been introduced with regard to the aims of associations. All these laws are motivated by domestic and international terrorist emergencies and they ambiguously introduce a mixture of temporary and permanent provisions as confirmed by the amendment to the statutes and codes of many countries. The temporary measures are often subject to extension if they prove to be permanently necessary. In the debates that have taken place in those countries that have adopted counter-terrorism legislation many commentators have criticized the use of emergencies to introduce laws that are permanent or destined to have a long duration. For example in the United Kingdom, many have underlined that recent counter-terrorism legislation is nothing more than a final systemization of laws and statutory orders that were used to eradicate terrorism in Northern Ireland. The risk of permanently limiting rights by giving the precedence to the protection of security is underlined in the “Report on the situation of fundamental rights in the European Union (2002)” approved on 21st August 2003 by the European Parliament which recommends member states to introduce clauses in counter-terrorism legislation so that after a reasonable time has elapsed it can be revised (no. 27). It is thus very likely that rules limiting fundamental rights and freedoms will be maintained even in legal systems that are not traditionally considered authoritarian, therefore one must hope that in democratic regimes these limitations are always counter-balanced by effective and incisive parliamentary and judicial controls so as to ensure that space is left for the rights of suspects of terrorism to be properly guaranteed.
The contributions contained herein address the following issues: security considered as a primary right and the difficulty of balancing it with other constitutional rights (Morbidelli and Cerina Ferroni), the relationship between the jurisdictions of central and regional government in the field of security (Mezzetti), the reorganization of the secret services (Bonetti e Salerno), the role of criminal procedure as an instrument for fighting terrorism (Spangher), the ban on torture practices (Benazzo). Special attention is given to the case law of the international courts (Guidi and Montedoro) and of other national courts (Bassu and Pili). Furthermore, the aim is to go beyond the borders of Italy by involving colleagues from other countries. This issue thus contains articles by Rosenfeld and Scheinin on the general aspects of the relationship between freedom and security, articles by Tremblay on Canada, by Klein on Israel, by Tenorio Sanchez on Spain and by Arnold on Germany. Finally, in order to encourage the circulation of the journal outside Italy, it should be noted that the contributions are published in original language accompanied by a summary in English and Italian.
