La politica possibile

Le public policy. Verso uno stato post-burocratico

di Paolo Della Sala

Negli Stati Uniti le public policy sono basate su apporti multidisciplinari (economia, statistica, sociologia) nell’ambito delle scienze politiche. Questo metodo di governo si è sviluppato nel solco del pragmatismo di Peirce e Dewey, applicando il modello dell’efficienza aziendale all’interno delle amministrazioni pubbliche. Come nella sussidiarietà, le policy si basano su:
- un interscambio tra comunità e governo;
- sull’analisi del territorio e della società;
- sull’utilizzo di personale formato da corsi specialistici come supporto all’esecutivo e alle assemblee legislative.

Nel sistema italiano molte leggi nascono sotto il giogo della Trimurti opinione pubblica-stampa-partiti. Ne deriva un gigantismo dell’apparato burocratico: le norme cadono dall’alto, senza una piena interazione tra i diversi soggetti. Manca un metodo scientifico di azione, e l’amministrato non è un soggetto attivo ma può al più essere una componente minima dell’opinione pubblica.

Al posto di una cultura di network si incardina la pletora dei soggetti della governance: Regione, Stato, Comune, Asl, e le parti sociali - che solo in parte corrispondono a reali segmenti della società, ma ne sono spesso l’ectoplasma burocratico e corporativo.
Ne deriva il paradosso del Decisore Impotente, di cui vi sono infiniti esempi nella storia della governance italiana. I terreni sede dell’Expò di Milano non sono ancora stati acquisiti dal comune, dopo tre anni dall’ottenimento dell’Esposizione Internazionale.
Il Ponte sullo Stretto di Messina è un’incompiuta dagli anni ’70, come altre Grandi Opere, dalla Pedemontana al Passante autostradale di Genova. La rivista Capo Horn ricostruisce la tempistica per realizzare le Grandi Opere infrastrutturali inquadrate dalla Legge Obiettivo, alquanto avvilente. I tempi tecnici teoricamente previsti sarebbero di 11 mesi; il termine per ottenere dei finanziamenti arriva a 9 anni; il timing per chiudere l’iter burocratico è 16 anni. I tempi realistici prevedibili dopo ricorsi al TAR, contenziosi ambientali, scontri inter-amministrativi, effetto Nimb arrivano a 27 anni[1].

In America decine di università offrono corsi e master in public policy, incorporando studi economici e scienze sociali. La saggistica al riguardo è infinita e numerose organizzazioni, fondazioni, aziende, fanno parte del settore. Si tiene conto del paradosso dell’Autorevolezza scientifica: nella società tecnologica la comunità scientifica non ha quasi voce nelle scelte che riguardano il tessuto sociale, la Sanità, l’Educazione, la ricerca.[2]

Al contrario la scienza può contribuire a dare spazio a idee scartate dal sistema che si basa sul binomio partiti/corporazioni, come si vede nell’infografia seguente:

Il Terzo Escluso permette di prendere distanza (=indipendenza) dalla politica che si basa sul binomio partiti/corporazioni, imporre dei tempi meno convulsi, trovare policy efficaci e autenticamente innovative (il p. making è anche un atto creativo).
Alessandro Colombo, research director dell’Istituto IRER (ora Eupolis)[3], aggiunge che in Italia è più facile effettuare con indipendenza un lavoro di ricerca e supporto stando all’interno delle istituzioni, in quanto spesso la struttura esterna chiamata come consulente, tende ad allinearsi maggiormente di un dipendente ai desiderata del Principe.

Secondo Thomas A. Birkland (docente ad Albany e autore di Policy process, Teorie concetti, modelli del public policy making [4] ) le public policy consistono nello “studio delle azioni di un’amministrazione, nell’analisi del processo di attuazione, l’implementazione, l’impatto e la valutazione”. Si noti che il termine “public” va connotato in maniera diversa dall’uso italiano. Da noi “pubblico” corrisponde a “statale” o “dell’amministrazione”, mentre nelle culture anglosassoni “pubblico” è lo spazio sociale comune.
Birkland ricostruisce le origini delle p. p., partendo dal periodo del “divide policy making power” (1787-1870), quando il problema fu ripartire i poteri tra l’amministrazione centrale e i singoli Stati. La discussione si sviluppò attorno ai Federalist paper , nei quali si chiedeva di adottare immediatamente la Costituzione americana anche a New York e in Virginia, con un modello federale.

Il metodo delle policy nasce nel 1922, quando il politologo Charles Merriam cercò di collegare la teoria e la prassi della politica, per analizzare e sviluppare meglio l’attività di governo. Tuttavia le public policy diventarono oggetto di studio sistematico soltanto negli anni ’50 e ’60. Il testo di riferimento è The Policy Sciences (1951), di Harold Lasswell.

Il termine policy può denotare una legge o una riforma. In generale però produce soluzioni attraverso strumenti più agili, come le delibere o altre forme di “soft law”.

Sviluppo di una policy

Secondo Charles Cochran ed Eloise Malone un governo agisce per “attuare obiettivi sociali”. Alcuni di questi fanno parte del programma in base al quale l’amministrazione ha ottenuto il consenso. Altre azioni si rendono necessarie per motivi contingenti (ondate di freddo; aumento dei prezzi etc.).
Altre emergono attraverso i gruppi di pressione, le categorie sociali, le famiglie, le imprese. Pertanto “politici e legislatori non sono gli unici attori di una policy. Se così fosse l’analisi sarebbe semplice”[5].
Inoltre una public policy ha un ciclo basato su analisi, making e valutazione.

La fase di implementazione, necessaria per raggiungere gli obiettivi, significa costi, azioni di legge, coinvolgimento di personale, e piani di azione. Si veda l’infografia seguente: